Le service de reconstitution des régions libérées (SRRL)
La réparation des dommages de guerre est une question dont la mesure est rapidement prise par le gouvernement français, avant même la fin de la première guerre mondiale. Un premier décret, en date du 16 septembre 1917 détermine les attributions du ministère du Blocus et des Régions libérées, afin de centraliser l'étude et le règlement des questions relatives à la reconstitution. Un second décret du 23 janvier 1918 définit l'organisation des services centraux. Le ministère des Régions libérées est ainsi chargé, à la suite de l'armistice du 11 novembre 1918, de coordonner et de superviser l'action des services s'occupant de la reconstitution dans les départements sinistrés.
A l'échelle départementale, ce sont les services préfectoraux, placés sous la responsabilité du Préfet et du Secrétaire général à la Reconstitution (décret du 19 mars 1918) qui encadrent la reconstitution. Dans le Pas-de-Calais, les services chargés d'encadrer la reconstitution sont organisés par un arrêté préfectoral du 16 août 1919. A l'image du découpage de l'administration centrale, on distingue les services administratifs des services techniques. D'une part est institué le Secrétariat général des services administratifs de reconstitution, constitué du service du personnel et de la comptabilité, du service de la réorganisation de la vie locale et des secours, du service des dommages de guerre, du service du contrôle financier des dommages de guerre, et du contrôle extérieur des services administratifs. Dans un premier temps, l'organisation des sociétés coopératives de reconstruction revient, parmi de multiples autres compétences, au service de réorganisation de la vie locale et des secours. Par la suite, avec l'évolution des besoins, est créé un service du contrôle administratif des sociétés coopératives de reconstruction. D'autre part, les services techniques sont placés sous la Direction générale départementale des services de reconstitution. On y trouve : les services d'architecture, de la reconstitution foncière, des matériaux, des transports généraux, de la main-d’œuvre, des travaux de réfection des chaussées et de reconstruction des voies ferrées d'intérêt local détruites par l'ennemi, de la reconstitution agricole, d'exécution des travaux pris en charge par l'État et le contrôle extérieur des services techniques.
Un dernier texte du ministère encadre les débuts de l'organisation de la reconstitution. Il s'agit du décret-statut du 16 juin 1920 qui précise l'organisation et les attributions des services départementaux. Il distingue les services administratifs, le service d'architecture (chargé entre autres du contrôle technique des coopératives de reconstruction), la direction des dommages de guerre et le contrôle départemental.
Plus les travaux des services administratifs prennent d'importance, plus les besoins en personnel se font ressentir : une croissance rapide du nombre d'employés au SRRL de la préfecture du Pas-de-Calais est visible au cours de la seule année 1919. Les employés passent ainsi de 42 à 600 et à 1391 à la fin de l'année. Mais au cours de la décennie 1920, le Parlement opta pour la diminution du nombre de fonctionnaires. Dans ce sens, le ministère des Régions libérées émit plusieurs décrets relatifs à la réunion des services et à la modification du statut du personnel. Les décrets ministériels des 10 et 16 septembre 1926 viennent par la suite modifier l'organisation des services de reconstitution : la fonction de secrétaire général est supprimée, les services sont placés sous l'autorité directe du préfet qui peut être assisté d'un contrôleur départemental. A noter qu'il n'a pas été trouvé trace de la création de ce poste à la préfecture du Pas-de-Calais. Les services administratifs et techniques sont également réorganisés, pour permettre d'accompagner la liquidation progressive des affaires de dommages de guerre ainsi que pour pallier la diminution du personnel.
Au sein du SRRL de la préfecture du Pas-de-Calais, les sociétés coopératives de reconstruction sont gérées spécifiquement à partir de 1926 par le service du Contrôle administratif des sociétés coopératives, sous la direction d'Henri Nègre, ainsi que par le service de liquidation des dommages de guerre, partagé en trois divisions : le contrôle administratif dirigé par Léon Derosier, le contrôle financier dirigé par Gaston Dubus et le chef de section s'occupant des collectivités Elie Boutoille (situation au 1er janvier 1927).
Le SRRL a continué de fonctionner jusqu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale, afin d'assurer la finalisation des affaires de dommages de guerre. Au niveau central, le portefeuille ministériel des Régions libérées disparut en 1926 pour devenir l'attribution d'un sous-secrétariat d'État au ministère des Finances. Il continue à superviser l'action des préfectures mais disparaît en 1926. Par la suite, l'encadrement de la reconstitution persiste à être géré par le ministère des Finances, y compris durant le régime de Vichy. Au niveau local, il faut maintenir l'activité des services, alors que leurs moyens et les effectifs diminuent progressivement, et ce jusqu'en 1949 dans le cas de la dissolution des sociétés coopératives de reconstruction, malgré l'initiation de la reconstitution des dommages de la seconde guerre mondiale.
Les sociétés coopératives de reconstruction (SCR)
L'origine des sociétés coopératives de reconstruction
La reconstitution des dommages de guerre dans les régions libérées à l'issue de la première guerre mondiale ne met pas tous les sinistrés sur un pied d'égalité. Les procédures d'évaluation des dommages puis de reconstruction sont complexes à appréhender, de sorte que tout un chacun ne dispose pas de moyens financiers similaires ou de recours égaux auprès des experts et des juristes. En réaction à cette situation, des regroupements spontanés de sinistrés fondent des coopératives de reconstruction dès 1919. Ces associations partent du principe que la mutualisation des moyens permet une meilleure assistance aux sinistrés dans l'évaluation des dommages ainsi qu'une reconstruction plus rapide et mieux encadrée. Ces sociétés inédites posent tout d'abord le problème du régime juridique à adopter. Dans le Pas-de-Calais, les regroupements se déclarent souvent comme des sociétés civiles et elles se munissent de statuts types édités par le ministère du Blocus et des Régions libérées en 1918. Cependant ceux-ci se révèlent insuffisants : il faut donc créer un régime légal, pour un modèle d'associations de sinistrés largement encouragé par les responsables politiques. La loi du 15 août 1920 « portant fixation du régime légal des Sociétés Coopératives de Reconstruction formées en vue de la reconstitution des immeubles atteints par les événements de guerre » apporte les éléments juridiques et légaux nécessaires. Elle est complétée par le décret d'application du 9 octobre 1920, par la loi du 12 juillet 1921 et le décret du 29 août 1921. Les sociétés coopératives de reconstruction sont formées comme des « sociétés de gestion » et obtiennent la personnalité civile. Elles peuvent ainsi être mandataires de leurs membres pour la gestion des indemnités et s'engager pour eux auprès de tiers.
Dans le département du Pas-de-Calais, c'est 298 sociétés coopératives de reconstruction qui sont créées entre 1919 et 1923. Il faut y ajouter la société de coopérative de reconstruction des églises dévastées du diocèse d'Arras « La Diocésaine ». Elles comptent en totalité 32 212 sociétaires sinistrés, dont le montant total des indemnités s'élève à 2 572 259 900 Fr.
Les principes fondateurs fixés par la loi
L'action des sociétés coopératives de reconstruction apporte aux sinistrés de nombreux avantages prévus par la loi d'août 1920 : elles les assistent dans la constitution des dossiers d'évaluation des dommages de guerre et des projets de travaux qui sont présentés par le sinistré devant les commissions cantonales. Elles disposent aussi d'avantages financiers : avances, dons, subventions, emprunts. Elles permettent une meilleure défense des intérêts communs des sinistrés, la reconstruction est plus rapide, d'autant plus que les sociétés coopératives de reconstruction peuvent traiter de façon plus efficace avec les architectes et les entrepreneurs.
De manière générale, le ressort d'une coopérative est de l'échelle de la commune. Dans les faits, la loi prévoit que les sinistrés d'une commune ont la possibilité de fonder une société coopérative de reconstruction supplémentaire, sous la condition que le montant total des indemnités des adhérents de la première société dépasse 1 million de francs. Plusieurs coopératives existent ainsi dans les communes les plus importantes. A contrario les coopératives des communes plus petites peuvent se réunir ; deux exemples existent dans le Pas-de-Calais de coopératives, il s'agit de la société coopérative de reconstruction n°3 de Laventie « Intercommunale » et de la société coopérative de reconstruction de Saudemont « Intercommunale ». Le ressort d'une société coopérative de reconstruction ainsi que le nombre de sociétaires sont ainsi variables.
Elles répondent ensuite à un principe de liberté d'adhésion et de liberté de gestion. D'une part, les sinistrés sont libres d'adhérer ou non à une coopérative. La loi d'août 1920 prévoit également pour les communes et les départements la possibilité d'adhérer. D'autre part, les sociétaires sont maîtres dans leur coopérative, l'État étant présent pour les seconder et non pour diriger la coopérative à leur place. Concrètement, les sociétaires signent une délégation, qui devient par la loi de juillet 1921 un mandat de gestion commun au bulletin d'adhésion : la gestion des indemnités de reconstruction des biens immeubles est confiée par l'adhérent à la société. Il en conserve la propriété, mais les indemnités permettent à la coopérative de créer un fonds propre, et distinct des frais de gestion, pour payer les travaux, à savoir matériaux, architectes et entrepreneurs.
La loi d'août 1920 prévoit également la possibilité pour les sociétés coopératives de reconstruction d'être approuvées par l'État. Pour cela elles doivent remplir les conditions suivantes : adopter des statuts types, dont le modèle est publié en annexe du décret d'application de la loi de 1920, choisir des architectes et entrepreneurs ayant reçu l'agrément de la préfecture, ainsi que faire régulièrement contrôler leur comptabilité par l'État. C'est un comité spécial, présidé par le préfet du département, qui est chargé d'approuver ou non une coopérative. En contrepartie, la SCR approuvée obtient des avantages pécuniaires de l'État : elle dispose de davantage d'avances et de subventions. L'approbation peut toutefois être retirée. Dans le Pas-de-Calais, il faut insister sur l'approbation systématique des sociétés coopératives de reconstruction.
Les sociétés peuvent également se regrouper : trois fédérations ont ainsi été formées dans le Pas-de-Calais. Dans l'arrondissement d'Arras, on trouve ainsi la fédération des sociétés coopératives de reconstruction de l'arrondissement d'Arras. À Béthune, il s'agit de la fédération des sociétés coopératives de reconstruction de l'arrondissement de Béthune. À Lens, elle s'appelle la fédération urbaine de Lens. L'Union départementale des sociétés coopératives de reconstruction du Pas-de-Calais regroupe enfin 241 sociétés coopératives de reconstruction du département. Fondée en décembre 1921 à l'initiative de la fédération d'Arras afin de regrouper celles de Béthune et de Lens, elle est chargée d'assister les coopératives en fournissant documentation réglementaire et aide juridique. Elle permet aussi de mutualiser les marchés, les achats et offre aux coopératives de centraliser et de vérifier la comptabilité, ainsi que de les accompagner dans la liquidation. Elle est d'autant plus proche des sociétés qu'elle est présidée par François Morel, président de la société coopérative de reconstruction d'Adinfer.
La fondation des coopératives de construction est encouragée de façon globale après la guerre : ces regroupements de sinistrés se proposent en effet comme le moyen de défendre les intérêts des petits sinistrés avec davantage d'efficacité, si on compare leur situation à celle des industriels et des autres sinistrés qui ont reçu plus d'indemnités, qui sont aussi davantage habitués aux affaires et à traiter avec les architectes et les entrepreneurs. Les hommes politiques et les juristes en font la propagande : la société coopérative de reconstruction est vue dès l'époque comme magnifiée et comme un exemple de partage des responsabilités entre l'administration et le sinistré. Les publications se multiplient à la fin de la guerre pour expliquer aux sinistrés le bien-fondé de s'associer pour reconstruire : il s'agit de commentaires de la loi, tel que l'ouvrage de Jacques Marizis ou de brochures explicatives, par exemple publiée par Francis Delaisi. Ces publications revêtent un caractère pédagogique et sont sans doute destinées au plus grand nombre parmi les sinistrés les moins avantagés pour la reconstruction.
Organisation des sociétés coopératives de reconstruction et procédures de la reconstruction
Afin de répondre au principe de liberté de gestion, la loi et les statuts assurent que les sociétés coopératives de reconstruction soient dirigées par le conseil d'administration formé de deux tiers des membres et représentant la moitié du montant global des indemnités des membres. Ils élisent à la tête du conseil un bureau, formé du président, du trésorier et du secrétaire. L'ensemble des sociétaires se réunit au moins une fois par an en assemblée générale. Les comptes rendus et procès-verbaux de ces réunions sont consignés par le secrétaire dans le registre des délibérations. La comptabilité est tenue par le trésorier. Les sociétés peuvent également rétribuer des comptables pour les assister dans la tenue des comptes ainsi que des commissaires-contrôleurs. Ceux-ci sont nommés chaque année par l'assemblée générale de la coopérative. Ils ne doivent pas faire partie du conseil d'administration ni du bureau et ne peuvent pas prendre part aux délibérations. Ils sont chargés de produire devant l'assemblée des adhérents un rapport annuel de contrôle de la comptabilité tenue par le trésorier ; ce rapport est approuvé ou non par les adhérents. Il est conseillé de choisir pour tenir cette fonction un expert-comptable, qui peut être membre de la coopérative et qui est également rétribué. Lors des assemblées générales sont également désignés un architecte et des entrepreneurs : ceux-ci doivent recevoir un agrément de la préfecture pour exercer auprès des coopératives de reconstruction. Des contrats sont signés, alors que certaines sociétés préfèrent suivre des modèles édités par la préfecture ou l'union départementale des sociétés coopératives de reconstruction du Pas-de-Calais. Les architectes comme les entrepreneurs agréés sont regroupés au niveau local. Au niveau national, il existe une union des syndicats des architectes agréés des régions dévastées.
Les travaux dans les coopératives commencent par le déblaiement des gravats, dont la charge est transférée aux sociétés coopératives de reconstruction en 1921. Les architectes interviennent ensuite pour évaluer les dommages et ainsi constituer le dossier que les sinistrés présentent devant la commission cantonale d'évaluation des dommages de guerre. Les projets de reconstruction sont établis par les architectes sur les indications de ces derniers. Le conseil d'administration de la coopérative doit également les approuver pour que les travaux soient exécutés. Pour la phase de construction, on procède selon un ordre d'urgence prévu à partir de 1920 : les coopératives mettent en place un programme annuel, qui suit généralement un tirage au sort. De ce fait, les travaux peuvent être étendus sur plusieurs années dans les coopératives les plus importantes et en fonction de leurs moyens financiers. Mais cette pratique peut être aussi une source de dissensions : les sinistrés sont amenés à se plaindre aux services préfectoraux de la non-exécution des travaux. Les enquêtes qui s'en suivent entrent dans le cadre des opérations de contrôle de l'administration.
La liberté de gestion des sociétaires est néanmoins soumise au contrôle du service de liquidation des indemnités de dommages de guerre et notamment aux sections du contrôle financier et du contrôle administratif. Le contrôle est sédentaire d'une part, dans le cas des opérations financières que la coopérative envoie à la préfecture. D'autre part, il y a des contrôles sur place : ils s'exercent dans ce cas sur la tenue des comptes et le fonctionnement du bureau. Ces opérations ont lieu au moins une fois par an et sont assurées par les ingénieurs du service du Génie rural. Les sociétés coopératives de reconstruction doivent également jusqu'en février 1926 envoyer des rapports mensuels récapitulant leurs opérations. La lettre collective n° 815 du ministère des Régions libérées, publiée en 1926, met en place des rapports trimestriels effectués toujours par les ingénieurs, selon un modèle établi par le ministère. Les services de la préfecture font ensuite parvenir au ministère les rapports pour les viser, entre 1926 et 1935.
Le contrôle administratif assure aussi le suivi des affaires courantes. Il s'agit des réclamations adressées par les sinistrés ou leurs ayants droits et qui débouchent sur une enquête de l'administration, ainsi que des problèmes potentiellement rencontrés par les coopératives, tels que les contentieux (pétition de sociétaires, malfaçons d'une entreprise, détournement des fonds d'un président à l'avantage d'un entrepreneur, etc.). Ce contrôle s'opère in situ, il est confié à un ingénieur qui se rend sur place pour considérer la situation.
D'un point de vue financier, la préfecture contrôle l'utilisation des indemnités et octroie d'autres fonds. Une société coopérative de reconstruction tire ses ressources de différentes origines. Elles se décomposent en deux fonds, distincts : il y a le patrimoine financier de la coopérative et celui des adhérents. Le fonds de gestion constitue d'une part le fonds de roulement d'une coopérative et est destiné aux frais généraux. Il est alimenté par : la contribution des adhérents aux dépenses et frais communs, le droit d'entrée des adhérents, les subventions de l'État, etc. D'autre part, le fonds de travaux est exclusivement destiné à financer les travaux de reconstruction immobilière. Il est alimenté par : des avances, des acomptes provenant des indemnités des adhérents dont la coopérative est mandataire ou des emprunts. Ces derniers sont proposés soit par l'Union départementale soit par le Département. En 1923 et 1925, liberté est laissée aux sinistrés de souscrire ou non aux emprunts lancés par l'Union. Trois emprunts sont lancés par le Département en 1926, 1927 et 1929 : la souscription n'y est pas obligatoire, mais le faire est un moyen sûr pour les coopératives d'obtenir des liquidités afin de payer architectes et entrepreneurs et de lancer de nouvelles constructions. Les frais d'emprunt sont à la charge des sinistrés, mais passer par ce recours est nécessaire pour achever les travaux dans les meilleurs délais.
La préfecture encadre le versement des indemnités et contrôle leur emploi. En effet, elle est garante de l'utilisation de la dette de l'État. Pour ce faire, elle met en place des procédures comptables normalisées pour toutes les coopératives. Celles-ci sont obligées de tenir régulièrement leur comptabilité et se voient fournir par la préfecture les registres comptables, ainsi que les formules adéquates. Les trésoriers doivent en particulier dresser chaque année la balance des comptes qui est validée par l'assemblée générale des adhérents. Ces pièces sont envoyées à l'administration : les actions sont reportées sur les comptes ouverts à la préfecture, c'est-à-dire un compte collectif pour la coopérative et des comptes-annexes pour chaque adhérent. De plus, le service du contrôle financier assure un suivi de la situation globale des sociétés en synthétisant les informations recueillies sous forme de statistiques et de tableaux récapitulatifs.
La liquidation des sociétés coopératives de reconstruction
L'ensemble des opérations de contrôle permettent d'encadrer la liquidation des coopératives. Cette dernière étape est l'une des plus complexes à mettre en place. La question se pose à partir des années 1927-1928 pour l'administration du Pas-de-Calais qui décide d'établir une méthode spécifique. Elle propose aux coopératives de procéder en commençant par l'apurement progressif des comptes individuels des adhérents. Le sociétaire qui voit ses travaux terminés doit accepter et signer les mémoires de règlement ainsi que la réception définitive ; une vérification consciencieuse des comptes est ensuite diligentée par la commission de liquidation au sein du service de contrôle des coopératives de la préfecture.
L'Union départementale des sociétés coopératives de reconstruction du Pas-de-Calais se montre critique envers la méthode de l'administration et décide d'établir sa propre procédure : elle propose d'apurer les différents comptes de la coopérative, afin qu'à terme, débits et crédits des sinistrés devraient se balancer. Mais le succès de cette méthode demeure relatif. La grande majorité des coopératives optent pour celle de la préfecture, de peur que la préfecture n'accepte pas les liquidations pratiquées selon une méthode différente de la sienne.
Une fois l'ensemble des comptes individuels apurés, la coopérative peut se déclarer en liquidation. En revanche, les sociétaires dont les comptes auront été apurés demeurent engagés dans la coopérative jusqu'à l'Assemblée générale prononçant la dissolution définitive. La liquidation se déroule en deux étapes. Une première assemblée générale extraordinaire prononce la mise en liquidation. Un liquidateur est par la même occasion nommé ; son activité est surveillée par l'administration. Il peut être secondé d'un trésorier. Une société mise en liquidation ne peut pas engager de nouveaux travaux : elle est considérée comme survivante pour le règlement définitif des affaires.
De manière générale, le service de contrôle des coopératives suit avec précision son action dans les différentes procédures et établit à partir de cela de nombreux tableaux récapitulatifs, globaux, par coopératives, etc. Les réunir permet de suivre le contrôle financier ainsi que celui des liquidations. L'avancement de celles-ci est un travail de longue haleine pour les services préfectoraux : ils commencent à les préparer dès 1924, mais la première n'a lieu que le 07 juin 1930 pour la société coopérative de reconstruction de Saint-Sauveur. Les opérations se poursuivent très lentement ; il faut attendre le 16 septembre 1946 pour qu'elles s'achèvent avec la prononciation de la dissolution définitive de la société coopérative de reconstruction de Calonne-sur-la-Lys. Certaines assemblées générales tiennent à remercier les services préfectoraux pour leur action. Pourtant la lenteur inquiète l'administration, qui produit force de réglementation afin de faciliter et de hâter les liquidations. Elle met également en place une procédure de dissolution par voie judiciaire, applicables aux coopératives qui retardent leur liquidation sans motif valable : la lettre collective n° 1060 de 1934 autorise ainsi la Préfecture à saisir directement le procureur pour engager la procédure. Il faut néanmoins attendre que l'ensemble des comptes soient réglés et que la balance générale soit nulle pour qu'une nouvelle assemblée générale extraordinaire se réunisse. C'est à ce moment que la dissolution définitive peut être votée. La coopérative cesse alors d'exister sur le plan légal et juridique.
Le ministère des Régions libérées puis des Finances cherche à faire avancer au plus vite les opérations de liquidation. C'est pourquoi il vise les méthodes mises en place par la Préfecture du Pas-de-Calais et procède à des enquêtes : la première est instituée par la lettre collective n° 1000 en 1930, une seconde est lancée par l'État français en 1942 par la lettre collective n° 1110. Le ministère donne la même année la possibilité à l'administration locale de déposer une requête auprès du parquet afin de lancer les liquidations, ainsi que de convoquer les sociétaires aux assemblées générales par lettres recommandées. De ces deux sondages ressort la volonté du ministère d'envisager la disparition à terme des services de reconstruction dans les départements sinistrés. Le maintien de ceux-ci s'avère en effet complexe : très tôt ils doivent faire face à la diminution de leur personnel. La situation s'aggrave durant le régime de Vichy, car la priorité revient désormais aux dommages de guerre suivants.
